Ormai è noto che il bando inerente ai “Trasferimenti ad anni successivi al primo” per il corso di laurea in Medicina e Chirurgia a.a. 2022/2023 indetto da “Sapienza” Università di Roma è pervaso da una serie di illegittimità al pari delle plurime graduatorie pubblicate.

A tal riguardo, numerosi sono stati i ricorsi instaurati innanzi al TAR e, successivamente, innanzi al Consiglio di Stato al fine di tutelare i diritti e gli interessi dei candidati che partecipavano alla procedura concorsuale. Dall’inizio abbiamo ritenuto che il bando ledesse il diritto allo studio dei partecipanti a causa dei criteri di valutazione discriminatori previsti dalla lex specialis in violazione dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria n. 1 del 2015.

Il Consiglio di Stato con ordinanza cautelare ha accolto le nostre doglianze sulla questione disponendo il rinvio della causa al TAR per la definizione della controversia nel merito.

Il Giudice di secondo grado rimette quindi alla valutazione del TAR la compatibilità dei criteri di valutazione previsti dalla lex specialis ai principi enunciati dall’Adunanza Plenaria n. 1/2015 ipotizzando che tra i partecipanti alla procedura concorsuale vi sia stata una illegittima postergazione causata dall’erroneità dei criteri di valutazione adottati; questi ultimi difatti dovrebbero basarsi su dei criteri oggettivi positivamente apprezzabili quali, ad esempio, il numero degli esami sostenuti ed il numero di crediti formativi conseguiti come, del resto, lo Studio Legale sostiene fin dall’inizio della vicenda.

“I criteri di valutazione previsti dalla lex specialis sono posti in evidente contrasto con i principi espressi dall’Adunanza Plenaria n. 1/2015 nonché in violazione della normativa comunitaria. La postergazione a cui si assiste oramai da mesi viola il diritto allo studio degli studenti lasciando che, questi ultimi, vengano selezionati e preferiti in base all’Ateneo di provenienza distinguendo a seconda che lo stesso sia pubblico o privato e che si trovi in Italia od all’estero. Questo modus operandi penalizza gli studenti più meritevoli che si vedono preferire candidati in posizione deteriore per il solo fatto di provenire da un Ateno pubblico; paradossale che si preferisca il criterio della provenienza a discapito di quello del merito.

Altrettanto grave è la totale ed assoluta mancanza dei verbali di valutazione delle domande pervenute all’Amministrazione che non consente in alcun modo ai partecipanti di avere cognizione dei motivi sottesi alla loro esclusione; basti peraltro pensare a quanto affermato dallo stesso Ateneo che scientemente decideva di non redigere una scheda di valutazione per ogni candidato. Detto comportamento si verificava anche per la successiva graduatoria. 

Spero che il TAR possa fare chiarezza e mettere un punto alla vicenda che da mesi tiene sospesi centinaia di studenti” commenta l’Avv. Michele Bonetti, fondatore dell’omonimo Studio Legale Bonetti & Delia.

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Con Decreto Legge del 22 aprile 2023 n. 44 il Governo ha deciso di promuovere, anche per il 2023/2024, le nomine in ruolo da I fascia delle GPS sul “sostegno”, sui posti che residuano a seguito delle convocazioni da GAE e GM.

Il D.L. contiene importanti novità anche con riguardo agli insegnanti abilitati e specializzati all’estero, inseriti in GPS con riserva in quanto in attesa del riconoscimento del titolo conseguito.

In merito a quest’ultimo aspetto, prima di analizzare la modifica apportata dal Decreto Legge, appare necessario un breve cenno alla situazione precedente all’emanazione dello stesso.

In primis, si ricorda l’art. 7, comma 4, dell’O.M. 112/2022 di aggiornamento delle GPS, prevedeva che: “qualora il titolo di accesso sia stato conseguito all’estero, ma sia ancora sprovvisto del riconoscimento richiesto in Italia ai sensi della normativa vigente, occorre dichiarare di aver presentato la relativa domanda all’ufficio competente entro il termine per la presentazione dell’istanza di inserimento per poter essere iscritti con riserva di riconoscimento del titolo. L’inserimento con riserva non dà titolo all’individuazione in qualità di avente titolo alla stipula di contratto; in attesa dello scioglimento della riserva, l’aspirante è inserito in graduatoria nella fascia eventualmente spettante sulla base dei titoli posseduti pleno iure”.

Con la citata previsione il Ministero impediva ai docenti in attesa del riconoscimento del titolo conseguito all’estero, di effettuare un inserimento utile alla stipula di contratti. Si determinava in tal modo una totale esclusione degli stessi dalle procedure di assunzione da I fascia GPS.

Tale preclusione ha dato luogo ad un cospicuo contenzioso volto all’annullamento di tale clausola che, nella sostanza, rendeva meramente cartolare l’inserimento in graduatoria dei docenti e svuotava di ogni validità di titolo posseduto.

Parallelamente proseguivano le azioni riguardanti il riconoscimento dei titoli esteri, che hanno visto il proliferare di nuove pronunce tanto da parte della Giurisprudenza Amministrativa quanto da parte della Magistratura Ordinaria.

Con le pronunce del 28 e 29 dicembre 2022 emanate dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si sanciva l’obbligo del Ministero dell’Istruzione e del Merito di procedere al riconoscimento dei titoli di abilitazione e/o specializzazione conseguiti all’estero senza apporre limite alcuno alla libertà di circolazione e di stabilimento all’interno dell’U.E.

Nonostante i principi enunciati dall’Adunanza Plenaria che demolivano punto per punto le tesi ministeriali indicando come procedere nel riconoscimento dei titoli esteri, il MIM, in data 17 marzo 2023, pubblicava il decreto n. 51/2023 con il quale si disponeva la “Costituzione degli elenchi aggiuntivi alle graduatorie provinciali per le supplenze del personale docente ed educativo, in applicazione dell’art. 10 dell’Ordinanza del Ministero dell’Istruzione 6 maggio 2022, n. 112”.

Come previsto dalla citata Ordinanza Ministeriale, nelle more della ricostruzione delle graduatorie provinciali per le supplenze e delle correlate GI, potevano richiedere l’inserimento in un elenco aggiuntivo alle GPS di prima fascia e alla corrispondente seconda fascia delle graduatorie di istituto, i soggetti che avevano acquisito il titolo di abilitazione entro il 30 giugno 2023.

Tra gli insegnanti che potevano presentare tale domanda erano compresi anche coloro che avevano conseguito il titolo di abilitazione o specializzazione sul sostegno all’estero qualora il titolo fosse stato riconosciuto in Italia.

Diversamente, nel caso in cui il titolo non fosse stato ancora riconosciuto, l’insegnante poteva essere inserito solo con riserva con la conseguenza, in aderenza all’O.M. 112/2022, di non poter stipulare incarichi né a tempo determinato né a tempo indeterminato. Detti insegnanti, dunque, venivano trattati alla stregua dei non abilitati sebbene siano in possesso del titolo richiesto.

Come anticipato, le determinazioni ministeriali si ponevano in contrasto con quanto stabilito dall’A.P. del Consiglio di Stato e il Decreto n. 51/2023, richiamava integralmente quanto disposto dell’O.M. 112/2022 che ha dato luogo ad un notevole contenzioso volto a tutelare la posizione di coloro che hanno conseguito titoli di abilitazione e specializzazione sul sostegno all’estero già da tempo ma che, a causa dei ritardi del Ministero, rimanevano esclusi dalle convocazioni.

In tale contesto, il 14 aprile 2023 il Consiglio di Stato accoglieva con sentenza i ricorsi patrocinati dagli Avv.ti Michele Bonetti e Santi Delia dichiarando, per la prima volta, la giurisdizione del giudice Amministrativo in relazione al contenzioso per la rimozione della “riserva” nella I fascia GPS per gli insegnanti con titoli esteri ancora in attesa di riconoscimento.

I ricorrenti avevano agito in giudizio proprio poiché lesi dalla clausola contenuta nell’art. 7, comma 4, lettera e), della O.M. n. 112/2022 che non consentiva loro la stipula di contratti da I fascia GPS.

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Come anticipato, con Decreto Legge del 22 aprile 2023 n. 44 il Governo ha deciso di promuovere anche per il 2023/2024 le assunzioni da GPS prima fascia sostegno per i posti che residuano dopo le assunzioni effettuate da tutte le altre graduatorie (ovverosia GAE e GM) e contiene peraltro, una misura che riguarda specificamente gli abilitati e gli specializzati sul sostegno all’estero inseriti in GPS con riserva ed in attesa del riconoscimento del titolo conseguito.

In merito a quest’ultimo aspetto si sottolinea come l’art. 5, comma 13, stabilisce che “per l’a.a. 2023/2024, coloro che sono inclusi nella prima fascia delle graduatorie provinciali per le supplenze […] con riserva di riconoscimento del titolo di abilitazione ovvero di specializzazione sul sostegno conseguito all’estero, sono iscritti in un apposito elenco aggiuntivo alla prima fascia delle medesime graduatorie, sino all’effettivo riconoscimento del titolo di accesso”.

Nasce, dunque, un elenco aggiuntivo apposito e gli insegnanti ivi inseriti potranno sottoscrivere solo contratti a tempo determinato, con clausola risolutiva espressa, rimanendo esclusi dalla possibilità di stipulare i contratti a tempo indeterminato diversamente da quanto avviene, invece, per gli insegnanti inseriti pleno iure.

Se il titolo conseguito all’estero è riconosciuto nel corso di vigenza del contratto a tempo determinato stipulato, il rapporto di lavoro prosegue; diversamente, se interviene il mancato riconoscimento del titolo, il contratto è immediatamente risolto.

Come anticipato, agli insegnanti inseriti in questo elenco, possono stipulare solo contratti a termine. Difatti il comma 16 del predetto art. 5 si legge: “Ai soggetti di cui al comma 13 non si applica, in ogni caso, la procedura di cui al comma 5”, ovverosia l’assunzione da I fascia GPS finalizzata alla conversione del contratto a tempo determinato in tempo indeterminato dopo il superamento dell’anno di prova.

Inoltre, laddove residuino, al termine delle nomine effettuate dalla GPS sostegno della provincia di riferimento, posti da assegnare, sarà attivata una procedura analoga alla “call-veloce” aperta ai docenti inseriti a pieno titolo in prima fascia e elenchi aggiuntivi di altre provincie. Anche da questa procedura gli insegnanti in attesa di riconoscimento del titolo rimangono esclusi.

Il predetto Decreto è illegittimo, in quanto la disposizione sull’inserimento “in coda” degli insegnanti inseriti in graduatoria con riserva è discriminatoria e contraddittoria poiché garantisce loro un diritto all’assunzione diminuito, oltreché posta in violazione dei principi enunciati dall’Adunanza Plenaria.

Dunque, l’O.M. n. 112/2022 nonché il Decreto n. 51/2023 e, da ultimo, il Decreto n. 44/2023 rimangono lesivi per tutti gli insegnanti abilitati e specializzati all’estero in attesa del riconoscimento del titolo e, pertanto, i detti decreti dovranno essere impugnati dinanzi al TAR entro il termine di 60 giorni dalla pubblicazione del Decreto n.51/2023 del 17 marzo 2023.

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Il Consiglio di Stato con sentenze n. 9246/2022 e 9224/2022, pubblicate il 27 ottobre 2022, ha chiarito alcuni principi importanti del processo amministrativo.

Nel dettaglio, il Consiglio di stato ha affermato alcuni importanti corollari che derivano dalla qualificazione del processo amministrativo come giurisdizione di tipo soggettivo.

La questione oggetto della sentenza investe il delicato tema dei limiti soggettivi del giudicato amministrativo nell’ambito di una procedura concorsuale.

Il Tar Lazio, infatti, aveva ritenuto che in ipotesi di accoglimento di un motivo di ricorso relativo all’impugnazione di una clausola del bando illegittima, l’amministrazione dovrà procedere all’estensione dei benefici di tale annullamento in favore di tutti i concorrenti presenti nella graduatoria e non solo nei confronti di coloro che hanno tempestivamente impugnato la clausola illegittima, con conseguente effetto favorevole dell’impugnazione erga omnes.

I giudici d’appello, hanno ritenuto illogica e contraddittoria la decisione del Tar Lazio, poiché in contrasto con alcuni principi cardine del processo amministrativo.

In primis, con la previsione di termini decadenziali nell’ambito del processo amministrativo, che di fatto impedisce ai cointeressati di poter trarre giovamento dal ricorso proposto da altri soggetti. I giudici hanno, inoltre, basato la propria decisione argomentando anche sulla base dell’interesse pubblico sotteso, atteso che si realizzerebbe un pregiudizio all’efficienza dell’azione amministrativa.

Ciò in quanto come sostenuto dai giudici “Di converso – converrà osservarlo per completezza – si deve ritenere illogica e contraddittoria la ricordata scelta del giudice di prime cure di rimettere all’amministrazione, ai fini della redistribuzione dei posti riservati a studenti extracomunitari rimasti vacanti, lo scorrimento della graduatoria anche verso soggetti che non abbiano proposto ricorso giurisdizionale. E tanto per una serie di considerazioni: innanzitutto perché quel dispositivo è in contrasto con il principio della domanda e con i limiti agli effetti del giudicato sostanziale propri di una giurisdizione di carattere soggettivo. In secondo luogo perché la ridetta scelta integrerebbe un significativo vulnus in punto di dispendio di risorse e attività in danno sia del privato interessato sia della p.a., integrando un pregiudizio all’interesse pubblico perseguito ed all’efficienza dell’azione amministrativa. Infine perché graverebbe la Pubblica amministrazione dell’indebito ed improbo compito di avviare una dispendiosa ricerca volta a reperire tutti i (numerosi) candidati che illo tempore hanno partecipato alla procedura, e che verosimilmente, per i più vari motivi, non sono più interessati a partecipare, ora per allora ad un processo formativo lungo e impegnativo, da intraprendere nonostante sia trascorso più di un quinquennio dalla data in cui ebbero a presentare la loro candidatura.

Il Consiglio di stato con sentenza n. 9246 depositata lo scorso 27 ottobre 2022,  ha ribaltato la sentenza del Tar Lazio, affermando  con portata innovativa nel panorama giurisprudenziale, il principio per il quale anche in materia di procedure concorsuali contingentate è possibile che si realizzi il consolidamento della posizione ottenuta mediante un provvedimento cautelare di ammissione con riserva.

In particolare, il Tar sosteneva che in ipotesi di accesso a seguito di misura cautelare in una graduatoria contingenta, non sarebbe possibile valutare il percorso medio tempore svolto ai fini del c.d. consolidamento della posizione del ricorrente.

Il Consiglio di Stato, invece, ha esteso il principio ricavabile dalla disposizione di cui all’art. 4, comma 2bis, d.l. n. 115 del 2005, conv. in l. n. 168 del 200, previsto in materia di abilitazioni, alle procedure selettive per l’ammissione a corsi di laurea, e quindi alle procedure contingentate. Il consolidamento della posizione avviene, secondo i giudici, sulla base della valorizzazione del percorso universitario e della proficua frequenza del corso, elementi questi ultimi idonei “a determinare un sostanziale mutamento di fatto della situazione sub iudice, per la semplice ragione che quanto intervenuto in pendenza di giudizio, sia pure per effetto di una tutela, per natura, provvisoria, fondata sui presupposti del fumus e del periculum, rappresenta un dato immutabile di realtà che va comparato ad un coerente perseguimento dell’interesse pubblico, concretizzatosi in un corretto percorso universitario dell’appellante“.

In sostanza secondo i Giudici, non può non ricevere tutela anche nell’ambito delle procedure contingentate, l’interesse del privato ricorrente che, attraverso il percorso universitario, ha nei fatti dimostrato di possedere le doti attitudinali e le capacità tecniche richieste per l’accesso al relativo percorso. Ciò anche in ragione dell’assenza di un interesse pubblico che possa giustificare l’invalidazione del relativo percorso accademico.

Si realizza, pertanto, secondo il Consiglio di stato una “cessazione della materia del contendere che è in parte atipica perché non è rappresentata da un unico fatto giuridico sopravvenuto, ma discende piuttosto da una fattispecie giuridica complessa, che ha la sua origine nel provvedimento cautelare di ammissione con riserva, integrata dalla proficua e meritevole frequenza dei corsi da parte dell’interessata, attestata dalla laurea conseguita, e dall’obiettiva sussistenza di un interesse pubblico a che tale impegnativa esperienza non sia posta nel nulla, interesse, quest’ultimo, che non può non ritenersi prevalente su quello originariamente opposto in sede di costituzione in giudizio dall’amministrazione resistente. Tanto premesso il Collegio ritiene che la proficua frequenza del corso di laurea rappresenti una sopravvenienza idonea a determinare un sostanziale mutamento di fatto della situazione sub iudice, per la semplice ragione che quanto intervenuto in pendenza di giudizio, sia pure per effetto di una tutela, per natura, provvisoria, fondata sui presupposti del fumus e del periculum, rappresenta un dato immutabile di realtà che va comparato ad un coerente perseguimento dell’interesse pubblico, concretizzatosi in un corretto percorso universitario dell’appellante“.