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Giudicato amministrativo e sopravvenienze

by Avv. Gabriele Pepe on20 Aprile 2017

Il giudicato amministrativo, per natura strutturalmente incompleto, rintraccia le proprie componenti sia nella sentenza del giudice sia nella susseguente attività amministrativa volta alla sua esecuzione. Eccezionalmente, abbiamo deciso di pubblicare un contenuto inedito minuziosamente approfondito rispetto allo standard dei nostri articoli di carattere scientifico-giornalistico 

ma privo di note per scelta editoriale (ovvero per evitare il rischio di un elaborato particolarmente esteso nella lunghezza) .

L'attività amministrativa volta all'esecuzione della sentenza del giudice risente, spesso, dell’influenza esercitata da eventi sopravvenuti, di fatto e di diritto, i quali, incidendo sulla riedizione del potere, possono limitare o precludere gli effetti futuri della sentenza. In tal modo l’efficacia del giudicato si rivela rebus sic stantibus, condizionata, cioè, al permanere invariato delle circostanze presenti al momento della emanazione della sentenza. La giurisprudenza ha, tuttavia, individuato un temperamento alla operatività delle sopravvenienze, fissando nella data di notificazione della sentenza divenuta irrevocabile il termine ultimo per la loro rilevanza. Tale soluzione, perfettamente applicabile alle sopravvenienze di diritto, non è, viceversa, in grado di arginare l’azione delle sopravvenienze di fatto, le quali possono limitare o precludere la rinnovazione del potere amministrativo, anche dopo la notificazione della sentenza definitiva. Ad ogni modo, la negativa incidenza delle sopravvenienze sulla esecuzione del decisum giudiziale è, oggi, mitigata dalla possibilità per il ricorrente vittorioso di ottenere, in luogo della tutela in forma specifica, una tutela risarcitoria per equivalente ai sensi dell’art. 112, co. III, C.p.a..

    Sommario: 1. Introduzione. 2. La clausola rebus sic stantibus nei Trattati internazionali. 3. Le sentenze con clausola rebus sic stantibus nell’ordinamento italiano. 4. Natura, caratteri ed effetti del giudicato amministrativo. 5. L’esecuzione del giudicato da parte della Amministrazione. 6. Le sopravvenienze. 6.1. Le sopravvenienze di fatto. 6.2. Le sopravvenienze di diritto. 6.2.1. Urbanistica e ius superveniens. 6.2.2. Giudicato amministrativo e ius superveniens europeo. 8. Riflessioni conclusive.

1. Introduzione

L’incidenza delle sopravvenienze sulla attività di esecuzione della sentenza costituisce un problema di viva e palpitante attualità la cui soluzione, in mancanza di una qualsiasi disciplina di diritto positivo, è rimessa alle decisioni elaborate, caso per caso, dalla giurisprudenza amministrativa.

Il problema in esame risulta particolarmente complesso, in primo luogo, per la difficoltà di conciliare la mutevole sopravvenienza di fatti e norme con la stabilità dell’accertamento giudiziale e dei suoi effetti; in secondo luogo, per la eterogenea casistica applicativa che sovente necessita di risposte giudiziarie differenziate; da ultimo, per la assenza di studi monografici ricostruttivi del fenomeno investigato.

Il presente contributo, focalizzandosi sull’analisi delle sopravvenienze in senso proprio, intende sviluppare la tesi della natura e della efficacia rebus sic stantibus del giudicato amministrativo, quale giudicato naturalmente esposto, sia pure entro ragionevoli limiti, alle sopravvenienze di fatto e di diritto, successive alla emanazione della sentenza. Del resto, l’attività di esecuzione del decisum giudiziale da parte dell’Amministrazione può essere influenzata da eventi sopravvenuti che abbiano l’attitudine ad incidere in concreto sulla produzione degli effetti della sentenza riconducibili, in particolare, alla riedizione del potere.

Il discorso riguarda la tematica dell’efficacia del giudicato amministrativo e dei suoi limiti cronologici, specie in relazione alle situazioni e ai rapporti di durata. In tale prospettiva, il fenomeno delle sopravvenienze sottende il permanente conflitto tra l’esigenza di considerare fatti e norme nuovi al momento della riedizione del potere e l’esigenza di prestare attuazione alla sentenza sulla base della originaria situazione, di fatto e di diritto, in essa cristallizzata.

La ricaduta delle sopravvenienze sulla attività di esecuzione del decisum giudiziale è, inoltre, accentuata dai caratteri di relatività ed incompletezza del giudicato amministrativo, che si apprezzano in relazione ai tratti discrezionali dell’azione amministrativa susseguenti alla emanazione della sentenza. Del resto, le sopravvenienze sono idonee a riverberarsi sulla efficacia della sentenza, limitandone o precludendone gli effetti, specie futuri, come peraltro ribadito dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 9 giugno 2016, n. 11.

In tale contesto, allora, pare coerente asserire come l’efficacia nel tempo del giudicato amministrativo sia subordinata ad una implicita clausola (risolutiva) rebus sic stantibus, in virtù della quale l’estrinsecazione degli effetti della sentenza dipende dal permanere invariato delle circostanze, di fatto e di diritto, presenti al momento della sua emanazione.

L’influenza delle sopravvenienze sulla attività di riedizione del potere è, tuttavia, mitigata dalla giurisprudenza attraverso l’individuazione di un limitetemporale alla loro opponibilità, che viene fissato nella data di notificazione della sentenza divenuta irrevocabile. Questa soluzione, pur appagante per le sopravvenienze di diritto, non convince del tutto nelle ipotesi in cui l’evento sopravvenuto determini un mutamento delle circostanze di fatto tale da precludere la rinnovazione del potere amministrativo, ora per allora.

Nell’analisi delle tematiche sopra descritte si muoverà dall’esame dei caratteri, teorico-applicativi, della clausola generale rebus sic stantibus prima nei Trattati internazionali, poi, nelle sentenze del giudice civile e, da ultimo, nelle sentenze del giudice amministrativo. Successivamente verranno approfonditi i peculiari tratti del giudicato amministrativo, con particolare attenzione al ruolo limitativo e preclusivo esercitato dalle sopravvenienze sulla attività di rieffusione del potere. Infine, si dedicherà un breve focus ai rapporti tra giudicato nazionale e ius superveniens europeo rappresentato da una sentenza interpretativa pregiudiziale della Corte di giustizia.

2. La clausola rebus sic stantibus nei Trattati internazionali

L’origine della clausola rebus sic stantibus et in eodem statu manentibus (per brevità rebus sic stantibus) risale ai postglossatori del XIV secolo e alle applicazioni che ne sono seguite nel diritto civile fino ai giorni nostri. Ciononostante è nei rapporti internazionali pattizi che la clausola rebus sic stantibus ha ricevuto massima consacrazione, sviluppando un proprio autonomo statuto rispetto alle elaborazioni della tradizione civilistica.

Nel diritto internazionale l’operatività della clausola rebus sic stantibus si ricollega ad una variazione nel tempo delle circostanze originarie del Trattato, tale da alterare significativamente la misura dei diritti e degli obblighi assunti dagli Stati. Tale variazione determina, così, un corrispondente mutamento degli impegni che i contraenti hanno originariamente assunto sotto condizione della permanenza delle circostanze su cui si è manifestato il consenso. Diversamente, una loro significativa variazione legittima ciascun contraente a recedere dall’Accordo oppure a rinegoziarlo. Naturalmente, non ogni mutamento è idoneo a compromettere la vincolatività del Trattato, ma solo quelli che afferiscano ad elementi considerati essenziali dalle parti al tempo della stipulazione. La clausola rebus sic stantibus sarebbe, così, tacitamente inserita in ogni Trattato internazionale.

Si osserva, in tal senso, come il principio pacta sunt servanda, tradizionalmente considerato il caposaldo delle relazioni pattizie tra gli Stati, riceva applicazione esclusivamente nella misura e nei limiti in cui permangano le originarie circostanze presenti al momento della formazione dell’Accordo. I patti, quindi, vanno rispettati… rebus sic stantibus, in assenza, cioè, di variazioni significative di fatto e/o di diritto. Conseguentemente, può affermarsi come la clausola rebus sic stantibus rappresenti un temperamento al principio pacta sunt servanda, in quanto consente agli Stati di recedere dal vincolo obbligatorio discendente dal Trattato in caso, appunto, di mutamento significativo delle circostanze. La clausolarebus sic stantibus fissa, pertanto, un limite alla efficacia degli impegni pattiziamente assunti, subordinandola alla permanenza delle essenziali circostanze su cui si è manifestata la volontà delle parti, per non incorrere in un irragionevole vincolo giuridico e nell’azione formalistica in un summum ius summa iniuria.

3. Le sentenze con clausola rebus sic stantibus nell’ordinamento italiano

Con l’espressione sentenze con clausola rebus sic stantibus si è soliti far riferimentoa tutte quelle pronunce che contengono un accertamento condizionato al permanere invariato anche in futuro dello stato di fatto presente al tempo del processo che ha formato la base per la pronuncia”.

Tali sentenze hanno l’attitudine ad accentuare i caratteri di relatività e mutevolezza propri del giudicato, in quanto un significativo mutamento delle circostanze di fatto abilita le parti a rimettere in discussione, sia pure entro ragionevoli limiti, l’accertamento giudiziale ed i suoi effetti.

Nell’ordinamento italiano la clausola rebus sic stantibus trova applicazione nelle sentenze del giudice civile, e segnatamente, nelle sentenze c.d. determinative.

La categoria delle sentenze determinative (Festsetzende) ha origine in Germania, venendo successivamente recepita dalla dottrina processual-civilistica italiana a partire dalla prima metà del XX secolo. Nel corso del tempo, la giurisprudenza ha riconosciuto uno spazio applicativo alla clausola rebus sic stantibus, ad esempio, nelle sentenze relative alla determinazione dell’assegno alimentare o divorzile o alla decadenza dalla potestà genitoriale.

Nelle sentenze determinative, cui inerisce la clausola rebus sic stantibus, quale implicita clausola risolutiva, i caratteri di relatività e mutevolezza del giudicato sono valorizzati dalla naturale esposizione della sentenza al mutamento delle circostanze di fatto direttamente incidenti sulla fattispecie regolata. Poiché l’efficacia di tali rapporti risente dei mutamenti delle circostanze, le parti sono legittimate a domandare una revisione della decisione giudiziaria in precedenza assunta.

A ben osservare, poi, tali sentenze non affievoliscono la forza del giudicato in quanto il rapporto giuridico, da esse disciplinato, continua a vivere nel tempo con un contenuto od una misura determinati da elementi variabili; ne consegue che eventi fattuali sopravvenuti “possono influire su di esso non solo nel senso di estinguerlo, facendo quindi venir meno il valore della sentenza, ma anche nel senso di esigere un mutamento nella determinazione fattane preventivamente. È evidente, in questi casi, come tali sentenze risultino, più delle altre, subordinate nella loro efficacia ad una implicita clausola rebus sic stantibus.

Tale principio risulta applicabile, in via generale, ai“rapporti di durata per i quali è pacifico che la cosa giudicata debba operare rebus et iuribus sic stantibus: la modificazione della situazione di fatto presupposta dal rapporto accertato oppure l’emanazione di nuove norme di diritto permettono la formazione di un accertamento e di un nuovo regolamento giudiziale, modificativo della precedente regiudicata, con effetti successivi alla loro sopravvenienza”.

Occorre, poi, domandarsi se la clausola rebus sic stantibus trovi applicazione anche alle sentenze del giudice amministrativo verificandone, in caso di risposta affermativa, il funzionamento, specie alla luce dei peculiari tratti del giudicato amministrativo.

Come autorevolmente affermato da Savigny, con la ben nota lucidità che lo contraddistingue, ogni sentenza contiene implicitamente in sé una clausola rebus sic stantibus che subordina l’efficacia nel tempo del decisum giudiziale al permanere invariato delle originarie circostanze poste a suo fondamento. Secondo l’Autore il giudice pronunzia soltanto in relazione al momento presente: “egli lascia necessariamente impregiudicate tutte le modificazioni future e la forza legale della sentenza rimane senza influenza su ogni controversia, che sia fondata sull’affermazione di fatti, che siano avvenuti solo dopo”.

In tal senso, ogni sentenza risulta condizionata alla permanenza delle essenziali circostanze presenti al momento della sua adozione, sicché gli effetti che ne scaturiscono sono destinati a venir meno o a mutare in ragione delle vicende estintive o modificative della situazione materiale o della disciplina della fattispecie; la sentenza vale, quindi, rebus sic stantibus, producendo effetti se e fino a quando non vi siano sopravvenienze rilevanti.

La clausola rebus sic stantibus, per la sua portata generale, è applicabile sicuramente ad ogni sentenza che abbia ad oggetto situazioni e rapporti di durata. Pertanto, la si ritrova implicitamente apposta sia alle sentenze del giudice civile sia alle sentenze del giudice amministrativo. Infatti, secondo la giurisprudenza tedesca gli effetti del giudicato amministrativo risultano condizionati al permanere delle circostanze cristallizzate nel decisum, sicché a fronte di loro significative variazioni verrebbe meno l’irretrattabilità del giudicato e dei suoi effetti. Ne discende, così, come ogni decisione del giudice amministrativo che dichiari l’illegittimità o la legittimità di un provvedimento con riferimento ad un determinato quadro normativo (ma anche fattuale) sia vincolante rebus sic stantibus. Diversamente, al sopraggiungere di particolari eventi, al ricorrente sarà consentito impugnare nuovamente il medesimo atto, mentre l’Amministrazione potrà adottare legittimamente un provvedimento identico a quello caducato, nonostante la formazione del giudicato.

Le considerazioni svolte dalla giurisprudenza tedesca trovano puntuale applicazione anche nell’ordinamento italiano. A ben osservare, infatti, le sentenze del giudice amministrativo stabiliscono regole elastiche ed incomplete nonché condizionate al permanere invariato delle circostanze tanto di fatto quanto di diritto. Ciò in conformità alla natura ed ai caratteri del giudizio amministrativo, quale giudizio sull’esercizio della potestà pubblica, la cui decisione “non opera rispetto ad un assetto di interessi statico, ma rispetto ad interessi in movimento, sia in relazione al mutare possibile delle condizioni di fatto che delle situazioni di diritto”. D’altronde, il giudicato amministrativo, tendenzialmente incompleto e bisognoso di specificazioni successive, è rispetto al giudicato civile maggiormente esposto alle sopravvenienze, le quali incidono direttamente sulla attività di rinnovazione del potere. Inoltre, il sistema di giustizia amministrativa è costruito intorno alla tutela di un interesse durevole ed immanente, quale l’interesse pubblico e di un interesse a carattere diacronico quale l’interesse legittimo, ambedue suscettibili di influenza da parte di eventi sopravvenuti.

Dunque, la sentenza del giudice amministrativo rinviene al proprio interno una implicita clausola rebus sic stantibus, insistendo su rapporti permanentemente esposti al mutamento delle circostanze, in generale, e ai mutevoli apprezzamenti del pubblico interesse in particolare. Inoltre, l’operatività della clausola si inserisce perfettamente nel peculiare rapporto di durata tra la potestà pubblica e l’interesse legittimo che è sotteso al giudicato; tale rapporto ha, infatti, una proiezione futura che va oltre la sentenza, estrinsecando in modo diacronico la propria efficacia. Pertanto, come affermato in giurisprudenza, il vincolo del giudicato amministrativo “non copre gli effetti giuridici successivi al tempo del processo, né i fatti futuri che tornano ad essere disciplinati dalle fonti normative astratte”. Evidente è il riferimento ai tratti discrezionali dell’azione amministrativa, riempiti in sede di rinnovazione del potere con attività finalizzate alla esecuzione alla sentenza; attività che nel loro esplicarsi risultano naturalmente esposte alle sopravvenienze.

Il giudicato di annullamento sugli interessi legittimi, mentre per la parte demolitoria e per la parte qualificatoria assume caratteri di tendenziale immutabilità, per la parte ordinatoria risente della presenza di sopravvenienze, ponendosi in uno stato di perenne tensione tra l’effettività della tutela delle situazioni giuridiche soggettive e la primazia dell'interesse pubblico legalmente accertato. Ad essere relativamente immutabile semmai è l’accertamento (processuale) della sentenza non già il rapporto (sostanziale) da esso regolato, sicché l’efficacia del giudicato, intimamente collegata al concreto svolgersi del rapporto, dipende dal permanere invariato delle circostanze, di fatto e di diritto, rilevanti per il decisum.

Il giudicato amministrativo sottende, allora, una implicita clausola rebus sic stantibus che ne subordina l’efficacia al mantenimento invariato delle circostanze considerate dalla pronuncia giudiziaria. D’altronde, “una componente per certi versi insopprimibile della cosa giudicata amministrativa è costituita dalle sopravvenienze, o meglio dall’attività che l’amministrazione, adducendo l’influsso più o meno diretto di queste, ritiene di compiere a correttivo del disposto della pronuncia del giudice”.

4. Natura, caratteri ed effetti del giudicato amministrativo

Secondo una nota definizione di teoria generale, il giudicato rappresenta un “fatto giuridico capace di trasformare la lex generalis che regola un possibile in lex specialis che regola un esistente”. Il giudicato consisterebbe, in altri termini, nella trasformazione del comando astratto contenuto in una norma nel comando concreto stabilito dalla sentenza, la quale conferisce certezza e stabilità nel rapporto tra le parti al mutamento della realtà giuridica.

Nonostante la tendenziale irretrattabilità del decisum, il giudicato si caratterizza, da un lato, per la non assoluta immutabilità dell’accertamento e, dall’altro, per la relatività dei suoi effetti, specie futuri, che ne rivelano, appunto, la natura rebus sic stantibus.

Con particolare riferimento al giudicato amministrativo, occorre precisare come tale polisemica espressione identifichi per alcuni la decisione contenuta in una sentenza definitiva, per altri un assetto di interessi definito da una sentenza irrevocabile; per altri ancora un sinonimo della sentenza di primo grado esecutiva.

Il Codice del processo amministrativo (per brevità C.p.a.) non fornisce una definizione di giudicato, limitandosi attraverso l’art. 39 ad un rinvio esterno ad altre disposizioni di legge e, segnatamente, agli artt. 324 c.p.c. e 2909 c.c., in quanto espressione di principi generali.

Nel diritto amministrativo la res iudicata formale e la res iudicata sostanziale presentano connotati peculiari, formandosi in momenti cronologicamente differenti e con l’apporto di contributi tra loro eterogenei. In particolare, la res iudicata sostanziale si forma successivamente alla res iudicata formale grazie al duplice apporto della sentenza, prima, e dell’attività amministrativa poi.

La struttura e gli effetti del giudicato amministrativo risentono inevitabilmente della natura dinamica della fattispecie del potere con cui si confrontano. Ne discende, allora, come l’immutabilità del giudicato presenti carattere relativo, in ragione della sua incompletezza strutturale che necessita, spesso, di una successiva attivit&agra